華府卡住了，其他所有人都在立法
AI 指數 2025 第 6 章記錄的這一年，美國聯邦立法幾乎原地踏步，而各州議會、監管機關與世界各國政府卻在加速。立法關注度全面上升、支出全面上升，而「提案」與「通過」之間的落差則愈拉愈大。先看數字：
6.1 — 全球 AI 政策的這一年
AI 指數指導委員會選出的 2024 年最具影響力政策事件。錢、法律，以及安全基礎設施 — 大致就是這個順序抵達。
- 2024 年 2 月 21 日
新加坡承諾五年投入 10 億美元於 AI
副總理兼財政部長黃循財在預算演說中宣布，政府將在未來五年撥出超過 10 億美元，用於支持 AI 運算、人才培育與產業成長。
- 2024 年 3 月 11 日
阿布達比成立千億美元 AI 投資公司
阿布達比成立 MGX Fund Management Limited，一家專攻 AI 技術的國有投資公司，目標管理 1,000 億美元資產 — 這是阿聯把自己推向全球 AI 創新領導地位的一環。
- 2024 年 3 月 13 日
歐洲議會通過歐盟 AI 法案
指標性的歐盟 AI 法案是同類法規中的第一部，在達成臨時協議三個月後通過。它引入透明度與通報義務、以風險為基礎的監管，並禁止社會評分、人類操縱，以及使用敏感特徵的生物特徵分類等應用。多數條文將在兩年實施期後於 2026 年生效。
- 2024 年 3 月 17 日
印度啟動 12.5 億美元的 IndiaAI Mission
這項計畫要透過公私合作建置超過 10,000 顆 GPU、打造國家級非個人資料平台，並支持本土 AI 模型與深科技新創。它同時把倫理 AI 治理與把 AI 實驗室推向大都市以外列為優先。兩天前，印度才剛在創業者與投資人反彈後撤回「新 AI 模型上市須經政府核准」的計畫，改採自律。
- 2024 年 3 月 20 日
法國因訓練資料對 Google 開罰 2.5 億歐元
法國競爭主管機關 Autorité de la Concurrence 對 Google 開罰 2.5 億歐元，理由是它未通知媒體公司就使用法國新聞內容訓練 Bard(現在的 Gemini) — 監管機關認為這違反歐盟智慧財產權規則，並讓出版商無法談到公平的價格。Google 接受了和解。
- 2024 年 3 月 21 日
聯合國大會通過 AI 決議
在超過 120 個會員國(包含中國)背書、193 國無異議通過的情況下，聯合國大會採納了一項美國主導、推動「安全、可靠、值得信任」AI 的決議。它不具法律約束力，但呼籲各方確保 AI 系統符合人權法，並肯定 AI 在加速永續發展目標上的角色。
- 2024 年 4 月 7 日
加拿大承諾 24 億加幣
加拿大 2024 年聯邦預算編列 24 億加幣，目標是「確保加拿大的 AI 優勢」，用於研究與開發者基礎設施、AI 新創、中小企業生產力、受 AI 衝擊勞工的支援，以及成立新的加拿大 AI 安全研究院。
- 2024 年 5 月 21 日
首爾 AI 高峰會建立安全研究院網絡
由英國與南韓共同主辦，與會國報告了它們依前一年布萊切利宣言採取的安全措施，並簽署意向書，要建立 AI 安全研究院的合作網絡。日本、法國、德國、義大利、新加坡、南韓、澳洲、加拿大與歐盟都承諾設立研究院 — 而最早的兩所是 2023 年 11 月的美國與英國。十天前，英國 AI 安全研究院才剛發布 Inspect，這是第一個由政府支持、以開源授權釋出的 AI 安全測試平台。
- 2024 年 5 月 27 日
中國啟動 475 億美元的半導體基金
中國成立史上最大的國家支持晶片投資基金 — 這是自 2014 年起支持該產業的「大基金」第三期，先前投資標的包括中國最大的兩家晶圓代工廠。啟動時機正逢美國收緊對 AI 訓練硬體所倚賴半導體的出口管制。隔天，歐盟執委會揭幕其 AI 辦公室，轄下五個單位、逾 140 名人員，負責實施 AI 法案並執行通用型模型的標準。
- 2024 年 8 月 2 日
英國撤回承諾的 13 億英鎊經費
新上任的工黨政府取消了原本承諾給科技與 AI 專案的 13 億英鎊，理由是前政府的承諾「經費不足」。被砍掉的包括資助算力的 AI Research Resource 的 5 億英鎊，以及愛丁堡大學百億億級超級電腦的 8 億英鎊。
- 2024 年 9 月 29 日
加州州長否決該州的前沿 AI 安全法案
州長紐松否決了一項法案，該法案原本要求前沿模型公開發布前須通過安全測試，並讓州檢察總長得以就 AI 相關傷害提告。加州是全球第五大經濟體、也是許多頂尖 AI 公司的所在地，這部法案本可能成為全國先例 — 一種反向的布魯塞爾效應。紐松認為它的標準過高；法案的批評者則說它會扼殺開放權重生態系。十二天前，他才簽署三部針對深偽選舉內容的法案(AB 2655、AB 2839、AB 2355)，其中一部在 10 月 2 日被聯邦法官因一起賀錦麗深偽案暫時禁止執行，理由是「有害」描繪的定義過於模糊。
- 2024 年 11 月 8 日
沙烏地阿拉伯宣布「超越計畫」
這是一項由公共投資基金主導的 1,000 億美元 AI 計畫，目標是把沙烏地打造成全球科技樞紐。內容包含與 Alphabet 價值 50 億至 100 億美元的合作，開發阿拉伯語 AI 模型，呼應「2030 願景」把經濟從石油分散出去的目標。
- 2024 年 11 月 25 日
國際 AI 安全研究院網絡首次召開
美國商務部與國務院在舊金山共同主辦首次會議，聚焦於管理合成內容風險、測試基礎模型，以及先進系統的風險評估。美國擔任首任主席；創始成員包括澳洲、加拿大、歐盟、法國、日本、肯亞、大韓民國、新加坡與英國。這個網絡取得超過 1,100 萬美元的全球研究經費承諾。十一天前，歐盟 AI 辦公室才發布通用型 AI 實務守則四份草案中的第一份。
- 2024 年 12 月 2 日
美國再度收緊半導體出口管制
美國商務部工業與安全局宣布新的限制，涵蓋 24 類半導體製造設備、3 類軟體工具，以及其他限制，進一步壓縮中國生產先進晶片的能力。17 天後，聯合國安理會就 AI 在軍事場域的應用召開會議，秘書長古特瑞斯警告 AI 的演進速度已超過治理框架，並呼籲建立「國際護欄」 — 背景是烏克蘭戰場上自主無人機與機器人的大量使用。
6.2 — 提案很容易，通過很難
AI 指數追蹤了 114 個國家自 2016 至 2024 年間含有「人工智慧」一詞的立法。整體圖像是：巨量的立法關注，只轉化成不多的實際法律 — 只有美國各州議會是例外。
在分析的 114 個國家中，只有 39 個至少通過一部 AI 相關法律，自 2016 年起全球共 204 部。年產出從 2023 年的 30 部升至 2024 年的 40 部，是有紀錄以來第二高的一年，僅次於 2022 年 — 而 2016 年只有 1 部。2024 年由俄羅斯以 7 部領先，比利時與葡萄牙各 5 部、美國 4 部次之。從 2016 年累計來看，美國以 27 部居首，葡萄牙與俄羅斯各 20 部，比利時 18 部，南韓 13 部。
聯邦的瓶頸
在美國國會，提出的 AI 相關法案從 2023 年的 171 件攀升到 2024 年的 221 件 — 自 2022 年以來將近三倍。通過的有 4 件。這個比例是全章最清楚的一項事實：立法興趣是真的，立法產出不是。關注度在別處也量得到。美國國會委員會報告中提及 AI 的次數，在第 118 屆會期(2023–24)達到 136 次，是 2001 年開始追蹤以來的最高值，比第 117 屆高出 83.8%。
各州沒有等
各州議會在 2024 年產出 131 部 AI 相關法律，是 2023 年 49 部的兩倍多，離 2016 年的僅僅 1 部已經很遠。2024 年由加州以 22 部領先，猶他(12)、馬里蘭(8)、維吉尼亞(6)次之。2016 至 2024 累計，加州通過 42 部 — 是任何其他州的兩倍以上 — 馬里蘭、維吉尼亞與猶他各 17 部，伊利諾、麻州與華盛頓州各 11 部。內容差異很大：加州的《AI 透明法》要求大型供應商提供免費的 AI 偵測工具，並在 AI 生成內容上加上永久揭露，違反一次罰 5,000 美元；科羅拉多的《AI 法》環繞高風險系統建立消費者保護，要求透明度、申訴權與定期影響評估；麻州編列 12.6 億美元進行資訊科技現代化，其中 2,500 萬美元用於把 AI 整合進州政府運作。
深偽：唯一大家有共識的事
- 2024 年之前，有五個州 — 加州、華盛頓州、德州、密西根州與明尼蘇達州 — 已立法規範選舉中的 AI 深偽。2024 年又有 12 個州(包括奧勒岡、新墨西哥與紐約)提出類似規範，使州級選舉深偽法律累計達到 20 部。
- 針對私密影像深偽的法律普及得多：全美已通過 36 部州級法律，其中 25 個州涵蓋所有人，5 個州只涵蓋未成年人。懷俄明與俄亥俄是唯二沒有任何私密深偽規範的州。
- 這兩條曲線在 2022 年後急速分岔 — 選舉深偽在一個選舉週期內就從邊緣議題變成立法優先事項，而私密影像法律起步較早、也持續上升。
監管機關動得比立法者快
法規 — 行政機關為執行立法而擬定的細部指令 — 才是美國聯邦真正在動的地方。AI 指數搜尋了涵蓋逾 436 個機關的《聯邦公報》，找到 2024 年有 59 項 AI 相關法規，是 2023 年 25 項的兩倍多。它們來自破紀錄的 42 個不同部門，高於 2023 年的 21 個與 2022 年的 17 個。衛生及公共服務部發布最多(14 項)，聯邦醫療保險與醫療補助服務中心和商務部各 7 項次之。內容從一道限制與「受關注國家」進行大宗敏感個資交易的行政命令，到消費者金融保護局限制招聘與升遷中演算法評分的通函，再到半導體製造設備的出口管制，涵蓋範圍很廣。
6.3 — AI 公共資金實際流向哪裡
AI 指數用自然語言處理辨識出 AI 相關的政府契約與補助。浮現的與其說是一場支出競賽，不如說是兩套對「公共 AI 資金該做什麼」完全不同的想法。
2013 至 2023 年間，美國以約 52 億美元、橫跨 2,678 份 AI 契約領先。英國以 5.68 億美元、555 份契約次之，接著是德國(2.78 億美元、409 份契約)、法國(1.90 億美元)與西班牙(1.00 億美元)。英國、德國與法國三者合計佔歐洲 AI 公共投資的 56%。若換算成人均，排序就變了：這十年美國每 10 萬人花費 158 萬美元，芬蘭(129 萬)與丹麥(127 萬)緊追在後，英國則是 84 萬。
兩套 AI 觀，並排放著
這些支出的組成才是真正的發現。在美國，國防部在 2023 年拿走 AI 契約金額的 75.0%，退伍軍人事務部(6.8%)與財政部(5.3%)次之。在歐洲，國防只佔 0.84%。歐洲的 AI 標案流向的是一般公共服務(64.1%)、教育(12.3%)與衛生(7.4%) — 三者合計約 84%。同一種技術，截然相反的制度重心。
歐洲正在追上來
- 歐洲 2023 年的 AI 公共投資約為 2013 年的 67 倍，美國則是 15 倍。歐洲在 2017 年出現 400% 的年增率，2019 年又有一次 200% 的暴衝 — 同一年全球國家 AI 戰略的發布量也達到高峰。
- 2023 年美國在 AI 契約上花了 8.31 億美元，歐洲是 5.81 億美元，差距 2.50 億美元。這個落差一路擴大到 2020 年，之後每年都在縮小。
- 歐洲內部的組成也變了。2023 年一些歷來排名較後的國家 — 羅馬尼亞、希臘、匈牙利、波蘭 — 都擠進前十，與英國(2.63 億美元)、西班牙(4,960 萬美元)和德國(4,955 萬美元)並列。
契約只是比較小的那一半
契約嚴重低估了公共 AI 支出。2023 年美國政府發出的 AI 相關公開標案約 8.3 億美元 — 而 AI 相關補助則有 45 億美元。2013 至 2023 年間，美國透過 18,399 筆 AI 補助撥出約 197 億美元，中位數為 247,530 美元、平均每筆 107 萬美元。這十年間補助金額成長近 19 倍，從 2013 年的 2.3 億美元到 2023 年的 45 億美元，2014 至 2020 年的年均成長率為 40%。AI 指數明確提醒不要拿這份資料做國與國之間的比較：補助層級的數字只有美國有，歐盟與中國的可比資料無法取得。
用五句話看這一章
第 6 章「政策與治理」的頭條發現。
在聯邦進展緩慢之際，美國各州在 AI 立法上一路領先：2016 年 1 部州法、2023 年 49 部、2024 年 131 部。
在 75 個地理區中，立法程序提及 AI 的次數在 2024 年成長 21.3% 至 1,889 次 — 自 2016 年以來成長超過九倍。
2024 年美國推出 59 項 AI 相關聯邦法規 — 是 2023 年 25 項的兩倍多 — 來自破紀錄的 42 個不同機關。
加拿大宣布 24 億加幣，中國啟動 475 億美元半導體基金，法國承諾 1,090 億歐元，印度投入 12.5 億美元，沙烏地阿拉伯的「超越計畫」則代表一項 1,000 億美元的倡議。
2023 年，美國國防部拿走美國 AI 契約支出的 75%。在歐洲，國防只拿到 0.84%。