議會學會了談 AI，還沒學會為它立法

AI 指數 2022 第 5 章翻閱了 25 個國家、美國各州與美國國會在 2021 年的立法紀錄。各地提及 AI 的次數都在倍增，法案數量幾乎同步倍增，通過的法律卻沒有 — 國會提出 130 件 AI 相關法案，只有 3 件通過。本章後半改為追蹤資金，結果發現美國的 AI 公共支出壓倒性地就是國防支出。先看數字：

182021 年 25 個國家通過的 AI 相關法案數(2016 年僅 1 件)

2% 2021 年美國聯邦 AI 相關法案的通過比例(提案 130 件、通過 3 件)

1312021 年美國各州議會提出的 AI 相關法案數(2012 年為 2 件)，其中 26 件通過

1,3232021 年 25 個國家立法程序中提及 AI 的次數，為 2016 年的 7.7 倍

9.26十億美元 — 美國國防部 FY2021 的 AI 研發預算，橫跨 500 項計畫

1.79十億美元 — 2021 年美國聯邦 AI 相關契約支出(2020 年高點為 1.97)

5.1 — 六年、25 個國家、55 部法律

AI 指數以各種語言的「人工智慧」一詞，搜尋了 25 個國家 2016 至 2021 年的立法紀錄。六年下來的全部收成是 55 部法律，其中將近三分之一集中在最後一年。

年產出從 2016 年的 1 部升到 2021 年的 18 部。沒有哪一國稱得上主導。2021 年西班牙、英國與美國各通過 3 部並列最高，比利時與俄羅斯各 2 部次之，法國、德國、義大利、日本與南韓各 1 部。2021 年的圖表總共只列出十個國家 — 也就是說，樣本中其餘 15 國那一年一部都沒有。

累計起來，比新聞標題給人的印象更薄

把 2016 至 2021 年加總，美國以 13 部居首，第一部出現在 2017 年。俄羅斯 6 部次之；比利時、西班牙與英國各 5 部；法國、義大利與南韓各 4 部；日本 3 部；中國 2 部；巴西、加拿大、德國與印度各 1 部。這就是全部名單 — 六年來，25 國中有 14 國至少通過一部 AI 相關法律。

兩點要記得的但書

統計只納入由國家層級立法機關(國會、議會)通過、且法案標題或內文含有「人工智慧」的法律。行政法規、行政命令與地方層級法律完全不在其中。
這 25 個國家是：澳洲、比利時、巴西、加拿大、中國、丹麥、芬蘭、法國、德國、印度、愛爾蘭、義大利、日本、荷蘭、紐西蘭、挪威、俄羅斯、新加坡、南非、南韓、西班牙、瑞典、瑞士、英國與美國。
通過一部法律，不等於在監管 AI。這 55 部裡有好幾部其實是剛好編列了 AI 經費的預算法案 — 加拿大 2017 年的《預算實施法》授權撥付 1.25 億美元給加拿大高等研究院，用於發展全國性 AI 策略，就是一例。

各國通過的 AI 相關法案數，2016–21

25 個受分析國家六年的累計數。全球總數是 55 部，光這五國就佔了 34 部。

所謂的「AI 法律」到底寫了什麼

AI 指數從 55 部中挑出的七部，橫跨 2017 至 2021 年。放在一起看，就知道這個分類內部有多不一致：一筆研究補助、一項醫療資料授權、一個監理沙盒、一個閱卷試辦、一項深偽研究計畫、一個倫理委員會，還有一套環境監測機制。

加拿大，2017 — 預算實施法

一部其實是預算條文的 AI 法律：1.25 億美元撥給一所研究機構。

funding

中國，2019 — 基本醫療衛生與健康促進法

把 AI 寫進衛生政策：推動應用，並建立它所需的資料標準。

health

俄羅斯，2020 — 聯邦法 123-FZ

一場限定在單一城市、為期五年的 AI 監理實驗，2020 年 7 月啟動。

regulation

英國，2020 — 撥款法

授權考試主管機關探索用 AI 批改高風險考試。

education

美國，2020 — IOGAN 法

指示國家科學基金會資助深偽產出物的研究。

deepfakes

比利時，2021 — 求職者輔導法令

數位化作業若要用 AI 工具，須先由倫理委員會提出意見。

ethics

法國，2021 — 2021-1485 號法

為新興數位技術的環境衝擊建立監測機制，並明文點名 AI。

environment

5.1 — 在華府是 2%，在各州議會是 20%

「提出 AI 法案」與「通過 AI 法案」之間的距離，是全章最乾淨的一個數字。聯邦層級的落差是州層級的十倍，而幾乎所有真正的立法都發生在各州。

2015 年，美國國會只有 1 件 AI 相關法案被提出；2021 年有 130 件，通過 3 件。也就是說，當年聯邦 AI 法案只有 2% 成為法律 — 而這句話適用於整段期間：提案數陡升，通過數幾乎不動。落差最大的一年正是提案數達到高峰的 2021 年。

各州提五件、過一件

彭博政府部門自 2012 年起追蹤含有 AI 關鍵字(人工智慧、機器學習、演算法偏誤)的州級法案。那一年只有 2 件，都出自紐澤西州眾議員 Annette Quijano，內容是要求該州機動車輛委員會為自駕車設立駕照加註。2021 年則有 131 件，其中 26 件成為法律：20%，也就是每五件過一件 — 聯邦層級是每五十件過一件。

法案從哪裡來

截至 2021 年，50 州中有 41 州至少提出過一件 AI 相關法案。麻州以 2012 年以來的 40 件領先十年榜，夏威夷(35)、紐澤西(32)、紐約州(31)、加州(29)與伊利諾(28)次之。
只看 2021 年，順序完全變了：麻州 20 件、伊利諾 15 件、阿拉巴馬 12 件。單一年度的數量，說明的多半是某個議會那一會期的狀況，而不是該州長期的立場。
AI 立法有明顯的黨派傾斜。2018 年民主黨州議員提出的 AI 法案只比共和黨多 2 件；2021 年多了 39 件 — 79 件對 40 件。

各州提出的 AI 相關法案數，2012–21

十年累計的提案數(不是通過數)。麻州共 40 件，其中恰好有一半是 2021 年單一年度提出的。

5.1 — 成長最快的指標是「講」

如果法律是政治關注 AI 的落後指標，那「提及」就是領先指標。本章每一組提及次數的成長，都快過同期的立法 — 而替立法者寫政策報告的那些機構，產量也一樣。

彭博政府部門統計美國國會紀錄中的 AI 關鍵字提及次數，分為立法、委員會報告與國會研究處報告三類。第 116 屆會期(2019–20)共 506 次，將近第 115 屆(2017–18)149 次的 3.4 倍，約為第 114 屆(2015–16)17 次的 30 倍。第 117 屆到 2021 年底、也就是會期過了一半時就已累積 295 次，有望成為 2001 年開始追蹤以來的最高值。

其他國家的議會更吵

在同樣這 25 個國家，立法程序提及 AI 的次數在 2021 年達到 1,323 次，是 2016 年的 7.7 倍。當年由西班牙以 269 次領先，英國(185)、美國(132)、澳洲(122)與日本(95)次之。若看六年總和，排序又不一樣：英國以 939 次遙遙領先，西班牙(559)、日本(466)、美國(422)、澳洲(410)與新加坡(282)在後。

還有替他們寫報告的人

AI 指數追蹤 55 個過去四年發表過 AI 政策報告的美國機構：智庫與政策研究所 19 個、大學研究機構與研究計畫 14 個、公民社會組織與聯盟 9 個、產業與顧問機構 9 個，以及政府機關 4 個。
它們的總產量在 2018 至 2020 年間成長為三倍，2020 年以 273 篇達到高峰，2021 年略降至 210 篇。
2021 年的議題排序由「隱私、安全與資安」(主要議題 62 篇)、「創新與技術」(62 篇)與「倫理」(59 篇)領頭。「民主」只有 2 篇以它為主要議題，卻有 29 篇以它為次要議題。能源與環境、人文、物理科學，以及社會與行為科學則幾乎乏人問津。

5.2 — 美國的 AI 公共資金實際流向哪裡

本章後半只看一個國家：美國，全球最大的 AI 公部門投資者之一。六個問題，以及一個貫穿其中的主軸 — 幾乎每一塊錢上面都貼著國防的標籤。

美國在非國防的 AI 研發上花多少？

2021 會計年度，非國防的聯邦機關共編列 15.3 億美元於 AI 研發，約為 2018 會計年度 5.6 億美元的 2.7 倍；中間的 2019 年度是 11.1 億美元、2020 年度是 14.3 億美元。2022 年度的請求金額成長 8.8% 至 16.7 億美元。這些數字出自 2021 年 12 月國家科學與技術委員會的報告，涵蓋參與 NITRD 計畫與國家 AI 倡議的機關，並不包含國防與情報機關的機密 AI 研發。

把國防算進來呢？

尺度完全不同。2021 會計年度，國防部橫跨 500 項 AI 相關研發計畫編列 92.6 億美元，較 2020 年度的 86.8 億美元成長 6.68%，2022 年度已請求 100.0 億美元 — 這個數字在後續追加請求與國會撥款納入後很可能再往上。部內方面，海軍是 2021 年度支出最高的單位，2022 年度也請求最多(18.6 億美元)，陸軍(17.7 億美元)、國防部長辦公室(11 億美元)與空軍(8.83 億美元)次之。

那個 100 億美元可信嗎？

本章把它標記成但書，而不是發現。彭博政府部門用關鍵字搜尋國防部預算條目，得出 2022 年度 AI 專用研發 100.0 億美元；國防部自己對同一年的統計則是 8.74 億美元。差距來自定義：一項把 AI 用於網路防禦的研究計畫，可能把人力、硬體與作業成本全都算進 AI 相關的預算請求裡，即使其中的 AI 軟體部分小得多。

那契約呢，不看預算請求的話？

2021 年，聯邦各部會與機關在 AI 相關契約上支出 17.9 億美元，將近 2018 年約 9.2 億美元的兩倍，但比 2020 年的高點 19.7 億美元略微下滑。這個回落發生在本章所有立法指標都還在往上爬的時候。彭博政府部門判定契約是否與 AI 有關的方式，是把標題或描述含有 100 多個 AI 專用關鍵字的交易加總起來，因此其中有些案子的 AI 成分其實相當小。

契約的錢流向哪些部會？

基本上就一個。2021 年國防部在 AI 契約上支出 11.4 億美元，約為排名第二的衛生及公共服務部(2.34 億美元)的五倍，接著是 NASA(1.59 億美元)、國土安全部(8,100 萬美元)與商務部(4,900 萬美元)。從 2000 到 2021 年累計，國防部支出 52.0 億美元，NASA 為 14.1 億美元，衛生及公共服務部 7.0 億美元，國土安全部 4.5 億美元，財政部 3.2 億美元。

這些契約實際買到了什麼？

五個支出最高的部會在 2021 年各自簽下的最大一筆 AI 相關契約：國防部 7,000 萬美元，用於汽車資安、車輛安全技術、自駕車與智慧系統的原型；國土安全部 3,700 萬美元，建造具自主監視能力的塔台；衛生及公共服務部 2,000 萬美元(透過 BARDA)，開發光學影像裝置與機器學習演算法，協助傷口與燒燙傷的分類與癒合；NASA 1,400 萬美元，開發能在月球南極導航的月面機器人；商務部 1,300 萬美元，開發改善專利檢索的 AI 原型。

美國聯邦各部會的 AI 契約支出，2021 年

單位：百萬美元。國防部的支出約為榜上第二名的五倍，而這張圖的形狀年復一年幾乎沒變。